新农村建设与土地制度改革

 
——与浙江省桐乡市委书记费建文的对话

　　[摘　要] 新农村建设必须通过实施城市化和城乡一体化战略来推进。现行土地制度已构成对农地规模化经营的最大约束，必须通过建立健全农村社会保障体系从而打破土地的制度约束，从中发展现代农业。而在建立健全农村社会保障体系、破解土地制度约束的过程中，构建农村市场体系具有重要意义。

　　桐乡市位于浙江省北部的杭嘉湖平原，面积727平方公里，总人口66.5万。桐乡市较早实施城市化与城乡一体化战略，2006年实现地区生产总值226.6亿元，全市财政一般预算收入27.1亿元，城镇居民人均可支配收入为17680元，农民人均纯收入为9117元，三次产业结构为7.0∶55.8∶37.2。2007年6月21日，桐乡市委书记费建文接受了郁建兴教授率领的课题组专访，就桐乡市新农村建设的新进展与课题组进行了交流与讨论。以下内容根据访谈记录而成。

　　一、以城市化和城乡一体化战略推进新农村建设

　　郁建兴：以科学发展观、构建和谐社会、新农村建设等重大战略部署的提出为标志，我国从集中进行经济建设的时代开始转变到社会建设与经济建设并重的时代，社会政策时代浮出水面。在社会政策层面，新农村建设是对科学发展观中统筹城乡发展的落实，在某种程度上也涉及统筹区域发展的问题。

　　中央提出新农村建设已有两年，实际工作部门与理论界都在进行探索和研究。桐乡曾经是一个传统农业大县，但现在已名列全国百强县市第29位（2005年）。我非常想了解桐乡市在统筹城乡发展、建设新农村方面的做法和经验。刚才进城的时候我们看到一条标语，上面写着：“实施城市化和城乡一体化战略，全面推进社会主义新农村建设”。这是否可以看作桐乡的做法和经验？桐乡的新农村建设已经进展到什么程度？要往何处去？

　　费建文：桐乡从一个传统农业大县发展为工业强市的过程中，政府投入主要集中在城市，对农村、农民投入不足。因此，现阶段的新农村建设，首先就是将公共财政转移支付到农村地区，把以前建设欠下的“债”还一还。

　　中央提出新农村建设的战略部署后，我们制定了建设新农村、推进城乡一体化的实施意见，主要包括“发展新产业、构筑新环境、建设新社区、培育新农民、树立新风尚、建立新体制”等六个方面。我们把推进城乡一体化看做是新农村建设的主题，最重要的体现就是财政向农村倾斜，在农村基础设施建设方面，我们以实现供电、供气、公交、垃圾收集、城乡保障体系、就业等“六个一体化”为目标。总的说来，前面四个一体化成效显著，农村的河道清淤、垃圾收集等基本达到了百分之百，但后面两个一体化的差距还比较明显。农村基础设施建设中“硬件”部分建设比较顺利，“软件”部分建设还有待加强。

　　随着工作的推进，我们也看到了城乡一体化进程中的矛盾。开展新农村建设，农村基础设施、农民生活条件无疑都得到了大幅度改善，却也减缓了农村向城市集聚的进程。农村的生活成本低于城市，农村基础设施改善后交通成本也降低了，农民就没有动力出来；另一方面，在基础设施的投入效率上，向农村倾斜的建设成本也比较高。城市化和城乡一体化之间存在一定的矛盾。实现城乡一体化首先要求形成一定程度的人口、产业聚集，而我们现在马上推进城乡一体化却在一定程度上降低了集聚的速度，最终减缓了城乡一体化的实现。现在城乡二元结构还没有被打破，户口还不能自由迁徙，对政府而言，作为现行制度下的战略选择，也只能如此，通过公共财政倾斜尽可能改善农村的基础设施建设；如果城乡二元结构能够被打破，户口可以自由迁徙，那么城乡一体化是有很大前景的。

　　郁建兴：您是否认为新农村建设的目标就是城乡一体化？

　　费建文：我认为这需要分地区讨论，中国东部沿海发达地区新农村建设的目标应该是城乡一体化，而西部地区是城市化。美国的东西部就是很好的例子。他们80%的人都集中在东西两岸。就我国现在的情况看，东部地区是人口集聚区，必须以实现城乡一体化为目标。但桐乡目前的条件还不成熟，现阶段最需要的首先还是集聚，是城市化，只有集聚到了一定程度后才有条件实现城乡一体化。这也就是你开头提到的“实施城市化和城乡一体化战略”的含义。

　　郁建兴：您关于城乡一体化与城市化关系的论述很有启发性。新农村建设的目标应该是城乡一体化。而城市化、工业化、市场化对于当代中国的新农村建设来说，是一条具有普遍性的道路。

　　我们在访谈宁波市江北区委书记周学锋时，他说过一句非常好的话：新农村建设的关键问题不能被理解为一个增加投入的问题，权利的不平等才是真正的不平等。提高农民收入，要让农民真正进入市场，通过市场、职业和身份的改变，获得与市民同样的权利来实现（参见郁建兴：《新农村建设与城市化——与宁波市江北区委书记周学锋的对话》，载《中国党政干部论坛》2007年第8期）。这给了我们很好的启发。桐乡市除了在建设农村基础设施方面的成果，还做了哪些工作来推进农民的市场主体地位？

　　费建文：桐乡现在的工业产值是1000亿，人均GDP接近5000美元，城市化率42%，低于全省平均水平，农民收入9117元，城镇居民收入17680元，差距也比较大。新农村建设的一个重点是提高农民收入，但农民从农业中的所得是有限的，目前桐乡农民的收入主要来自二、三产业。桐乡现在有51.2万农村户籍人口，农村劳动力有30万，从事第一产业9万人，我们在新农村建设的实施意见中提出要培育新农民，从这9万人中转移5万人出来，这样，农业效益才会提升，才有可能实现现代农业产业化发展。

　　培育新农民的主要内容之一就是通过政府对农民提供培训，实现劳动力转移，现在每年大约能转移4000—5000人。政府以培训券等形式给农民培训以一定补助，培训内容与桐乡产业发展密切相关，包括两大类，第一类是转岗培训，从一产转移到二产和三产。同时，作为转岗培训的配套政策，桐乡市实行就业一体化政策，保证转岗培训能够实现转岗目的。第二类是一产培训，主要是农业技能培训，包括水果种植、养殖业的技能培训等。通过技能培训，农业生产效益就能得到提高。当然，提高农业生产效益的一个重要前提在于农村劳动力的大量转移，使规模经营成为可能。

　　这就是说，我们进行新农村建设，并不仅仅限于改善农村基础设施，而更致力于从根本上改变农民的状况，致力于发展经济，提升产业结构，促使新的变化的产生，以提高农民收入，缩小城乡差距。

　　郁建兴：农村劳动力转移的一个重要前提是产业经济的发展，一方面必须有能够大量吸收转移劳动力的二、三产业，另一方面也要具有较高经济效益的现代农业，否则，政府培训很难具有持续性的意义。一些地区的劳动力转移培训做得非常到位，但现在面临二次培训、三次培训问题，因为缺少能够消化大量劳动力的产业。您能否给我们介绍一下当前桐乡的产业发展情况？

　　费建文：我先介绍第二产业的结构。工业主要是一个升级的问题，主要考虑两个方面。第一是“无中生有”，引进原先没有的产业，比如皮草业、建筑材料中的玻璃纤维制造业和机械制造业。这些产业的发展空间较大，如皮草业已经形成一定规模，生产的服装走高端路线，产品销售到国际市场，这个产业的特点是两头在外（原料、销售），因此，只要我们掌握了设计和品牌，就有很大的发展空间。产业升级的第二个方面是对已有的具有较好生产性的产业如化纤业、纺织业等，进行投入，通过改善装备、提高机械化程度和劳动生产率，来提高产业效益。如化纤业，现在占工业经济的35%，因为生产化纤的丝在桐乡直接生产，产品本身又在进行差异化升级，销售市场已经拓展到了韩国和东南亚，行业发展前景相对较好。而其他一些传统行业如丝绸业、缫丝业等，都在逐渐转移出去。总的来说，桐乡的产业结构仍然比较传统，正在逐步升级。从目前的发展态势看，前景都比较好。

　　二、现行土地制度对新农村建设的制约

　　郁建兴：通过将农村劳动力转移到二、三产业，提高他们的非农业收入，这是一个路径。您刚才也提到了第二个途径，即通过对农民的农业技能培训，提高他们的农技水平，让他们从事现代农业生产，提高农业生产效益，这正好契合了2007年中央一号文件“现代农业产业发展”的主题。温家宝总理去年来浙江考察，给浙江提出了很高要求。总理拿浙江与荷兰相比，荷兰是一个欧洲小国，只有1600万人，农业劳动力约占总就业人口的3%，国土面积只有浙江省的2/5。但这么个小国，在20世纪末，农产品的净出口超过美国而居世界第一。在我看来，荷兰现代农业发展的成功经验给我们的一个启示就是，我们现在开展农民的农业技能培训，这很有意义，但如果只是在传统意义上发展农业，就很容易达到极限。桐乡作为一个传统的农业大县，如何对现代农业发展进行破题？

　　费建文：现代农业无疑是规模化、专业化、机械化、现代化的农业。桐乡在硬件条件上已经具备：土地原来高低不平，现在经过新农村建设的推进，50万亩土地已全部整平，开展农业生产的自然条件大大改善；水利设施、机械设施等也相应配套完成，机械化水平已经达到78%，今年准备达到85%。但我们面临的最大问题来自于土地，这并不是说我们没有土地资源，桐乡地处长江三角洲平原地带，有很多好地，经过整理就更好，现在的制约是政策、制度。

　　改革开放之初实行家庭联产承包责任制，大大提高了农业的劳动生产率，这是一个巨大创新，但是到今天，这种土地制度已经构成农业生产发展中的最大瓶颈。如果能够在土地制度上有所创新，实现土地的规模经营，农业的劳动生产率可能会出现一次新的增长。

　　我们有两个土地规模经营的成功例子。一个是华庄农业园，2002年由一名本地农民引入工商资本，投资8000万，现在农业园面积已经达到了1460亩，去年开始对外开放。目前经营主要以休闲农业为主，园内有农耕区、水果区、水产区、高效设施农业区等，投入大，产出较为长远。华庄农业园的土地来自周边农民，农民用土地入股，保底分红，当华庄公司没有产出的时候，就得到租金，当有利润的时候，就分红。第二个例子在石门镇，那里有一个国家级农业综合开发项目，面积100多亩，主要是引进外面的一家公司经营种子与花卉研发。他们是2005年下半年引进的，去年开始已经对周边农民产生了一定的辐射，农民愿意买他们的产品，公司也组织农民开展培训。目前效果还没有完全显现出来，但到目前为止，还是成功的。这两个现代农业产业化经营案例的成功，关键就在规模经营，华庄土地流转是在2000年，现阶段进行这么大规模的土地流转已基本没有可能性，特别是在第二轮承包完成以后，难度就更大了。

　　郁建兴：根据经济学家杨小凯的观点，扩大经营规模能够实现专业化经济，从而达到效益的提高，但现行土地制度构成了对规模化经营的最大约束，引入工商资本也变得困难。如此，土地制度改革可能是现代农业发展的突破口。现在法律对土地使用权流转并没有禁止，为什么偏偏在现实中构成了困难呢？

　　费建文：现在的土地制度，虽然说使用权可以流转，通过依法、自愿、有偿的方式进行，但是实际操作很困难。从农民角度看，现在农业税已被免除，农民使用土地基本上没有成本，转让土地使用权的动力不足。同时，现行土地制度也给农民市民化带来了障碍，因为农民一旦迁居到城镇，就会丧失对土地的使用权。农民的土地不但不能成为他们迁居城镇的第一笔原始积累，反而可能因迁居而损失。而城乡之间的交通成本已经降低，城镇生活成本又明显高于农村。因此，即使农民收入已经非农化，他们也缺乏动力迁居城市，这就造成了土地规模经营和城市化推进的双重障碍。

　　另一个问题是宅基地。在推进城乡一体化过程中，我们提出要“建设新社区”，市政府编制了《村镇规划建设管理办法》，但实际推进很困难。农村的特点是分散，要产生集聚效应至少要有200户村民，但现在分散的程度很高，有的地方只有4、5户聚居，而且农村住宅所占用的大都是良田，单户面积相对城市大得多，并且空置率很高。制订规划、建设新社区的目的就是提高农村土地的使用效率，但以生产地为基础的规划很难进行调整。因此，不管是现代农业发展还是农村建设规划，土地都是个大问题。

　　现在土地使用权的流转制度和市场机制还没有建立。如何建立一个土地使用权流转的市场？这是一个具有普遍性的问题，迫切需要破题。我在这里提出一个大胆设想，叫做适度规模经营，即给农民留足口粮田0.3—0.5亩，作为非农业收入降低后的一个基本保障，而土地既然是集体土地，那就通过流转集中起来。如果农民不放心，可以将转移出来土地的部分收入给予农民，比如每亩租金700元，其中300—400元给农民，其他部分用来建设和维护基础设施与农田建设，归集体所有。这样，现代农业发展有了空间，城市化和城乡一体化的前景就更加广阔了。

　　三、土地保障不能替代社会保障

　　郁建兴：现在对现行土地制度的批评来自多个方面，我们在温州、台州、宁波等地看到，实行严厉的土地政策以后，土地指标紧缺已经成为制约经济发展的瓶颈。我们今天在桐乡看到，土地难于流转影响了农业的产业发展以及城市化、城乡一体化进程。在我看来，土地制度改革的困难，既来自意识形态方面的压力，也来自土地作为农民最后的保障这样的传统理念。您认为土地作为农民保障的观念能够成立吗？

　　费建文：把土地作为农民的最后保障，确实是一个根深蒂固的观念。但这是就农村社会保障体制还没有建立的背景而言的。土地保障不能替代社会保障，土地只能保证农民最后能够有从事农业的机会，而社会保障给予他们的是能够抵御各种来自自然或市场的风险，无疑，土地并不具有这种作用。

　　当前农民从土地中获得的收入非常有限，因为农产品价格提升空间有限、人均土地面积减少和土地所有权不完整。由此，土地保障也就非常有限，将土地作为一种保障不但不能够实现保障的目标，而且严重制约了现代农业发展的可能。我们应该允许一些发达地区进行尝试，用农村社会保障制度替代土地的保障作用。江苏昆山市就是一个很好的例子，他们建立了比较完备的农村社会保障体系。昆山经验在于，土地流转后多用来开展工业生产，经济发展带来了较高的地方财政收入，政府就有财力解决农民的社会保障问题。

　　郁建兴：目前桐乡的农村社会保障体系建设进展如何？

　　费建文：桐乡现在的社会保障体系（主要是养老保险）由几个部分组成，一是城镇职工的养老保险，每人每月800元左右，凡是进入企业（包括乡镇企业改制而来的股份制企业）的桐乡本地职工全部纳入，这已基本普及；二是失地农民的养老保险金制度，与城镇职工养老保险不交叉，每人每月464元；三是最低生活保障，农村每人180多元，城镇260多元。以上三块是养老保险。但是，既不在企业、也不失地的农民目前还没有低保，政府财政如果能够对这一部分农民提供低保，那么农村社会保障体系就能基本建立，土地流转也就存在可能性。

　　再看医疗保险。凡是参加城镇和农村养老保险的，同时都纳入医疗保险。此外，还有一块农村合作医疗，既不是城镇职工也没有农村养老保险的就纳入新型农村合作医疗体系，目前桐乡新农合的人均筹资标准是125元，其中政府补贴70元。在新农合中，桐乡的报销率比较高，这是实现城乡医疗一卡通后的进步，一般门诊在社区、村卫生院可以报销20％，在市医院可以报销10％，住院则通过分段方式报销。我们目前还不具备财力实现城乡医疗保险体系并轨。按照现在的财力，只能实现低水平的广覆盖，以后逐年提高标准，政府实行1∶1左右的补贴。

　　农村社会保障体制的构建，需要政府财政的支持，但这是不断叠加的效应，这种效应慢慢加强，土地的保障作用就可以得到替代，土地对现代农业发展的制约问题就可以得到破解。

　　四、发展农民专业、供销、信用合作社，构建农村市场体系

　　郁建兴：在前面的讨论中，您表达了两个重要观点，一是通过实施城市化和城乡一体化战略来推进新农村建设；二是现行土地制度已构成对农地规模化经营的最大约束，必须通过建立健全农村社会保障体系来打破土地的制度约束，从而发展现代农业。这些观点我都同意。但是，无论是建立健全农村社会保障体系，还是破解土地的制度约束，都将是一个过程。在这个过程中，构建农村的市场体系，可以与之相得益彰，相互支撑。

　　费建文：是的。除了把农民通过培训从一产转移到二产、三产，通过农业技术培训进入规模经营的现代农业产业外，在现行土地制度下，我们采用农业龙头企业和专业合作组织共同合作的方式，推进现代农业的发展。

　　郁建兴：通过“龙头企业+合作社+农户”的经营模式，可能是提高效益的一个方向。但问题在于，目前很多合作社只是拿来示范的，缺少可持续性，今年给一个政策就很好，明年没有政策就瘫痪了，而且在缺少农产品买卖和农资产品内部交换体系的情况下，农村市场体系还很落后。桐乡如何构建农村市场体系呢？

　　费建文：我们构建了农村“三位一体”的农村新型合作体系，以农民专业合作为基础，以供销合作为依托，以信用合作为后盾，通过在各个环节降低农业生产成本，推动现代农业发展。

　　“三位一体”农村合作经济的基础是农民专业合作社。我们结合农业产业结构调整，围绕主导产业和优势产品，来发展农民专业合作社，特别是借助供销合作与信用合作的力量，强化专业合作社在推进农业生产中的作用。

　　信用合作社在“三位一体”建设中起到了保障作用，如果我们要像荷兰那样发展现代农业，就需要大量工商资本进入农业产业，否则，即使土地流转能够实现，由于缺少企业化经营，效益仍然很低。而这一点正是我们目前比较欠缺的，农业企业风险大，可持续发展性又比较低。针对这个情况，我们成立了农村“信用”担保公司，通过农经局、财政局和农村信用联社共同组建信用担保，市财政在农村信用担保公司中新注入资金50万，委托农村信用联社操作。大户如果需要贷款，就通过村向乡镇的信用联社提出申请，然后首先由农经局对大户的生产能力、信用等级等进行审核，通过后交由信用联社放贷。目前最大的放贷能力是二三十万，财政局每年拿出的50万作为风险抵押金，但据目前的运行情况，这笔抵押金每年都用不完，还贷率基本达到了百分之百。

　　在供销社方面，我们构建了农村综合服务社。供销社在历史上曾经深入人心，改革开放后它萎缩了，现在我们试图重新振兴它。按照我们的计划，2010年农村综合服务社服务覆盖面将达到90%，内容主要是为农户提供生产、生活资料销售服务，在此基础上，不断扩大综合服务社的服务范围，比如给农民提供市场信息、技术培训、文化娱乐、医疗卫生等服务。

　　郁建兴：农村综合服务社会不会回到人民公社时候的情况，它们的区别在哪里？

　　费建文：当然有区别。农村综合服务社主要以个体经营为主，不是集体的。供销社只是设点，每个经营户独立核算，自负盈亏。供销社一方面方便老百姓，另一方面保证配送给农民的商品质量，在发展现代高效农业时，品种问题显得特别重要，这就牵涉到了农村的农资产品市场，现在通过供销社提供综合服务，保证农村的农业生产资料市场规范，这也是降低成本。

　　郁建兴：作为桐乡的市委书记，您能否描述桐乡新农村建设的愿景？

　　费建文：作为一个人口密集市，桐乡的农业会越来越少，农田会保留用作观光，以绿化、植被为主，桐乡的发展重点仍然是以二、三产业为主的城市带建设，目标是城乡一体化。我们的未来可以有农村，但是不应存在城乡居民的差异，不应存在传统户籍意义上的“农民”。

　　（赵季康、王诗宗、高翔、董迪对本文亦有贡献。）

　　（作者：浙江大学政府管理系教授兼主任，浙江大学劳动保障与公共政策研究中心执行主任）