地处湖南省建设“两型社会”综合配套改革试验区核心区的长沙县，在全国县域经济基本竞争力排名中名列第18位，为中部第一，是湖南省县域治理变革的试验场之一。该县一方面试图通过一系列改革措施，为当地县域经济发展继续赢得一个更快、更高质量的可持续的经济增长前景，同时也希望可以在县域内城市治理、乡村治理、环境治理，以及带有政治体制改革属性的行政体制变革等多个方面，为中国更大范围内的县域经济和国家变革寻找到可以复制和借鉴的实验。

　　长沙县县委书记杨懿文告诉记者，长沙县在其进行有关县域经济发展改革的政策和制度设计时，一般都会提前考虑相关设计是否具有在全省乃至全国进行推广和复制的可能性。

　　那么，总体而言，长沙县这些带有明显“反哺”色彩的县域综合治理实验，究竟在多大程度上为全国2000多个县域，乃至整个国家的变革带来不错的价值沉淀呢？而且，这样的变革又在多大程度上会给国家治理带来怎样的制度变革的暗示呢？

　　中国当下的国家转型，离不开县治的转型，如果从中国改革路径的探索来看，县域治理探索的国家治理属性亦很明显。

　　1. 中部第一强县

　　长沙县位于湖南省省会长沙市东部，自古为三湘“首善之区”，建制远溯秦汉，迄今已经有2200多年。全县总面积1997平方公里，人口78.2万。目前，县城星沙和国家级长沙经济技术开发区融为一体，建成区面积已达48平方公里。

　　交通优势被认为是该县在上世纪90年初以来的改革开放中取得不俗成绩的重要原因之一。中部年客流吞吐量第一的湖南省黄花国际机场坐落于该县境内，再加上境内的高铁客运专线以及多条高速公路的布局，势必为其未来更综合的产业发展和升级赢取更多机遇。

　　而实际上，直到上世纪90年代初之前，长沙县政府几经搬迁，一直为“有县无城”所困扰。1993年，长沙县县治机关才得以搬迁到现在的县城所在地（之前的望新乡，即现在的星沙镇），并与长沙经济技术开发区和湖南省特别招商区“三位一体”进行建设。

　　其后，因为经济开发区在产业发展方面的不错表现，经开区不断升格，2002年升级为国家级开发区。

　　在此其间，作为由长沙县“培养”出来的开发区，其管理体制与长沙县始终保持了共治格局，期间虽几经变迁，直到发展到目前由县委书记兼任开发区的党工委书记，财政收入和地区生产总值也都和长沙县进行统一统计。

　　也正是得益于开发区的发展，使得长沙县近年来在全国县域经济基本竞争力排名中快速上升，最新排名位列全国第18位，并连续多年排名中部第一。

　　根据长沙县提供的数据：2010年长沙县全县实现地区生产总值630亿元，连续7年保持在17%以上的增长速度。而最新的统计数据显示，今年1-7月份完成工业生产总值897.1亿元，财政收入77亿元，超过去年全年，预计全年财政收入将超过120亿元。

　　从产业布局来看，考虑到全县绝大部分工业产业都位于开发区，长沙县成为园区经济的典型代表，再加上正逐步为开发区所托管的其它乡镇的工业园，“一区七园”内的工业产值超过了全县90%以上的产值，这被当地宣传为“用1%的土地创造了90%的财富”。

　　在此背景下，目前长沙县按照“南工北农”的总体功能区规划，进一步将工业发展控制在工业园区内，提高园区经济的集中度。并希望能够将工程机械以及汽车和零部件产业，打造成两个千亿产业群。

　　长沙县“治”考：那些可复制与不可复制的县域治理实验

　　接下来在全国县域经济排名中进一步上升将并不难实现。GDP近千亿，年财政收入突破百亿，这成为长沙县进行综合的县域治理的最重要的前提，也使得长沙县能够在更广泛的视野下通过较多的投入，关注农村经济发展和乡村治理。

　　“幸福与经济共同增长，乡村与城市共同繁荣，生态宜居与发展建设共同推进。”在长沙经开区党工委书记、县委书记杨懿文看来，“三个共同”中无一能绕开乡村的变革，长沙县要把更多的力度和资源，投放到乡村之中。

　　城乡二元结构导致的巨大城乡差距一直是中国社会转型面临的一大难题，长沙县也不例外，为此，他们进行了一个名为“市民下乡”的试验。

　　2. “市民下乡”探索

　　湘江之畔，青砖灰瓦，烟雨朦胧，在一段唯美浪漫音乐的背景中，青年“毛泽东”与青年“杨开慧”相遇、相识、相爱，成就了一段人间最美的爱情绝唱。画面最后定格在“小镇大爱，初恋小镇——中国最美的初恋”。

　　“初恋小镇”是长沙县开慧乡板仓小镇工程的宣传主题，该项规划总面积19.2平方公里，核心区面积6.6平方公里，是长沙县城乡一体化示范工程之一，将通过政府的规划，引导城市人和资本的双重下乡。该项目亦被长沙县提出要打造成长株潭两型社会先行先试的实验区。

　　开慧乡位于湖南省长沙县北部，为杨开慧和杨昌济的故乡，距离县城近50公里，面积为62平方公里，下辖6个行政村和1个村委会，总人口21371人。在县里划分的“南工北农”格局下，属于农业片区，经济在县域个乡镇中，相对比较落后。

　　而且，考虑到“板仓小镇如果说建成没有城里人、没有文化人下乡的聚集，那是很危险的，它不能够形成农民的聚集地”。在围绕包括板仓小镇在内的城乡一体化发展规划中，长沙县出台了《关于支持榔梨镇、金井镇、开慧乡城乡一体化试点建设的若干政策》，在此政策文本中提出，长沙县赋予开慧乡在板仓小镇建设中进行户籍改革的政策空间，允许符合条件的城镇居民办理“非迁农”落户手续。这被形象的称为“市民下乡”，一期试点的指标是100个户口指标。

　　按照长沙县和开慧乡在此过程中，获准在当地入户的市民，在户口迁入以后，可以以每亩25万元的价格获得一定的宅居地，在此宅居地上按照统一规划进行房屋建设，并可获得水、电、气等基础设施的配套。

　　此外，县里支持乡镇成立政府控股的投融资公司，由县国土部门向开慧乡控股的投融资公司一次性注入300亩经营性用地指标（暮云范围内），2011年和2012年，开慧乡在本乡范围内每年安排300亩经营性用地指标，通过市场运作筹集资金。再加上，通过农民集中居住节约的建设用地和通过土地整理新增的耕地置换形成的建设用地指标实行跨区域平衡，并给予增量30%的建设用地周转指标，提高融资能力，无论是从政策上还是直接财政支持上，长沙县都给予板仓小镇的建设以巨大的支持。

　　开慧乡的数据亦显示，板仓小镇建设自2009年6月份启动以来至2011年6月份共计收入各项资金6540万元，其中上级投入3370万元，长沙县的支持力度不可谓不大。

　　纵然是这样，记者了解到，在开慧乡的反馈回来的信息显示，资金和人才问题依然是板仓小镇建设的最大的困难。

　　开慧乡的汇报材料中称“由于全镇建设工程浩大，尤其即将启动建设的茶香小镇、金井大道等工程的开发，资金投入缺口巨大”，“我镇因拆迁、建设等方面的专业人才缺乏等原因，导致工程进展缓慢、困难重重。恳请上级领导优先考虑我镇人才需求，给予配合建设、规划、环保等方面专业性人才、综合性人才。”无独有偶，记者在其它两个乡镇的城乡一体化汇报材料中，同样看到资金和人才上需要县里给予支持的呼声。

　　所以，在包括长沙县这样的经济强县所进行的乡村建设中，资本和人才的短缺，依然为很多地方所困惑，其它地方可想而知。

　　摆脱人才瓶颈还有什么好的招数？长沙县的做法是招募大学生做村官。

　　3. 大学生村官的角色

　　2009年6月，长沙县出台了《关于人才引进技术“3235”工程实施意见》和《长沙县引进高层次人才的若干规定》等一系列激励政策，实施人才引进“3235工程”，即计划在3年内，面向全国引进专业人才200名，引进储备优秀青年人才300名，公开选聘大学生村官500名。目前，长沙县已选聘了504名大学生村官。

　　大学生村官曾引发广泛争议，杨懿文告诉本报记者，“这也是我们改变农村结构、改变基层结构的一个重要手段。”

　　在实际的工作中，长沙县通过大学生村官担任村党支部书记和村主任助理，参加村“两委”工作会议、挂钩联系村民小组和党员群众，以帮助其了解农村工作重点，主动参与急难险重任务，以提高应对处理农村复杂事务的能力。

　　而实际的效果是，有些大学生村官也确实为所在村庄和乡镇带来了较大的突破。如原江背镇乌川湖村党支部书记助理彭万贵工作半年多，就为该村完成了国家级生态示范村的规划设计和申报工作，协助引进专项资金120万，一战成名。

　　此外，就目前看来，大学生村官中有多位开始尝试依托农村的资源进行创业的趋势。在此情况下，长沙县为这些创业的大学生优先提供“创业富民”基金和小额贷款，推广建立合作社，帮助带头创业的大学生村官争取创业基金。基于此，该县安沙镇和平村大学生村官李佶租赁了120亩地种植杨梅、有机蔬菜等，发展休闲农业和农产品(13.56,-0.28,-2.02%)深加工，对其他大学生村官造成不小的触动。

　　著名的三农问题专家、《黄河边的中国》一书作者曹锦清，其通过对中原农村地区的调研，曾表达一个观点，对于农村地区的发展而言，带头人的缺失是一个很关键的问题。如果一个村子有一个好的带头人，往往就能够带动整个村子的发展，这在我国目前存在的多个明星村的发展历程中被证明，比如华西村(6.20,0.03,0.49%)、大邱庄等。

　　所以，在长沙县的决策者看来，如果这些大学生村官可以发挥自己的视野和知识优势，结合乡村所特有的资源优势，带领一个村庄甚至一个镇在某一产业发展起来，并非没有可能。这也是大学生村官推行过程中，值得期待的一个趋势。

　　此外，目前长沙县整个农村所有的团支部都已建立，团的工作都由大学生村官在做，每个大学生村官都兼任本村的团支部书记，同时他们也有的是村支部书记的助理。另外，因为他们懂网络，所有上面需要做的表格、统计数据等资料，全部是大学生村官在做，这样一来，通过大学生村官就把整个长沙县的基础工作一下子全部都升级了。

　　“在重用人才上大胆突破，破格提拔在基层仅一年的大学生村官彭万贵为开慧乡副乡长，陈昱烨等三名大学生村官被提拔为村（社区）‘两委’正职，这是中央出台大学生村官政策后全国首例，”杨懿文说，“我们希望始终保持五百个大学生村官在基层，有可能有些人每年要考出去，那我们就补充。”

　　当各种要素基本齐备后，如何更科学地考核村镇官员的成绩？长沙县实施了“分类考核，统筹发展”战略。

　　4. 政绩分类考核新策

　　作为湖南省“两型社会”建设背景下的探索之一，长沙县也开始考虑改变传统的针对乡镇政绩考核的办法，以期更好地推动“南工北农”的总体区域发展的规划。

　　长沙县的22个乡镇（街道）在自然条件、发展基础、经济优势、产业结构等方面都不尽相同，有着各自的比较优势。比较优势的客观存在，一方面要求乡镇根据实际走特色发展的道路，另一方面也要求对乡镇的考核不能再按同一标准评价。

　　为此，长沙县制定出台了完整的分类考核办法，根据各乡镇的区位优势、自然环境条件、前几年经济社会发展和三产比重等实际，突出空间结构、生产力布局、功能定位、区域特色、发展重点，把22个乡镇（街道）分成四种类型，确定了“3568”模式：城市化发展型（3个），着重强化对城市建设和工业发展的服务、对市民的服务；工业主导型（5个），着重发展工业尤其是先进制造业，发挥工业经济辐射带动作用；综合发展型（6个），以城镇化带动产业转型升级，促进三次产业协调发展；农业生态型（8个），加强生态保护，大力发展现代农业。

　　四种类型的乡镇按照考核要求，

        分别制定发展目标，全面实行分类考核。

　　2008年以来，长沙县委、县政府对全县22个乡镇（街道）实施“分类考核，统筹发展”战略。

　　在过去唯GDP的考核评比中，经济总量偏小的乡镇总排在末位，从“分类考核”实施两年来的年度乡镇排名来看，过去几乎没有摆脱过落后位次的一些乡镇也排到了中上游，经济总量较大的乡镇也有排位靠后的现象出现。

　　比如，果园镇地处县域中部，具备一定的工业经济基础，但其最大的发展优势是山水资源，在分类考核“指挥棒”的引领下，果园镇调整了发展定位，成立了全国首家农村环保合作社，大力加强农村环境综合整治和生态保护，在2009年考核中由过去排名靠后上升至第3名，进入获奖行列。

　　“近两年，在各乡镇综合排名中，果园、开慧、白沙等农业乡镇都排得很靠前，超过了一部分工业乡镇，这在过去是很难想象的。”长沙县绩效考核办副主任彭朝溪告诉记者。

　　“努力把握好显绩与隐绩、当前和长远、全局与局部之间的关系。要把握方向性，加大对资源环境方面的考核力度，突出医疗、卫生、就业等民本民生内容的考核。要体现差异性，考核一个地区既要考共性指标，又要考个性指标，综合考虑各单位的历史基础、发展潜力等因素，不搞一刀切，力求目标值符合各单位实际。”杨懿文说。

　　“分类考核”不用像过去那样一哄而上“抓数字”出政绩，不顾自身条件走工业化发展一个模式，工业经济抓上去了加分，发展现代农业、解决民生问题同样加分。使各乡镇干有方向、干有重点，工作积极性被充分调动起来了。

　　“‘南工北农分类考核’后，再也不要像过去一样，成天焦虑万分地到长沙等大城市费力不讨好地招引工业企业。”长沙县白沙乡党委书记谢德求告诉记者。

　　当然，长沙县也很清楚，与更多的县域经济发展相比，有一点是比较特殊的：在其更多开始考虑县域内的乡村经济发展和乡村治理的同时，还有一个问题开始成为一种困扰。

　　尽管从工业产值和财政收入上为长沙县带来了巨大的收益。但与国内众多开发区一样，经过多年单一产业主导发展模式之下的发展积累，困境开始出现，开发区的城市化迫在眉睫。

　　5. 产城融合新思维

　　长沙县在其经济规模逼近千亿规模的时候，无论是出于对接湖南省省会长沙市发展的需要，还是提升县域经济自身竞争力的需要，都需要考虑其县城的城市发展命题，以在县域内获得城市经济和乡村经济的协调发展的良性局面。

　　于是，长沙县除了要考虑开发区怎么城市化，还希望彻底打破长沙县城和开发区多年来分而置之的局面，通过产城融合为长沙县打造一个真正的城市经济新局面。

　　在对长沙县城市发展的关注中，松雅湖、经开区、黄花空港城长成为最重要的关键词。

　　松雅湖位处星沙东北区位，为湖南境内捞刀河旧河床低洼湿地，1973年围湖造田而形成团结垸。2003年经湖南省发改委批复，长沙县启动团结垸退田还湖工程。2008年12月26日，长沙县政府全面启动松雅湖项目建设。2009年11月28日，长沙县政府与北大青鸟集团签署合作协议，双方将共同开发建设松雅湖，打造集生态、休闲、商务、人居于一体的湖南最大城市湖泊（湖面6000亩）。

　　“尽管长沙县城发展很快，但要作为一个城市的发展来看，缺水严重。有了水，城市就有了灵魂。”长沙县县委常委、松雅湖管理局党委书记杨忠文告诉记者。

　　空港新城项目以长沙黄花机场为依托，西临长株高速公路，东接机场联络道，南临机场专用道，北接长永高速公路，拟规划总用地面积30.69平方公里。定位于“知识性现代服务业生态城”，优先发展的支柱产业有：航空物流、总部经济、商务会展以及与航空相关的先进制造业等。

　　如果说松雅湖城区和空港新城城区基本上属于新规划的片区，那么，对于长沙县城的发展而言，更富有挑战性的恐怕在经开区的城市化以及县城和开发区的融合发展。

　　长沙经济技术开发区党工委副书记、管委会常务副主任吴京生告诉记者，考虑到县城和经济技术开发区长期以来都是各自发展，基本上以长永高速为界限，南为开发区，北为县城，在新的背景下，长沙县提出了产城融合的思路。

　　其背景包括：首先是就开发区而言，经过多年的发展，尽管在工业产值上不断攀升，但是，问题也开始显现，那就是，在开发区内白天热热闹闹，晚上死气沉沉，而且，因为各种生活设施、公共服务以及教育、医疗等配套设施不完善，使得园区内在进一步发展中，对吸引高端人才形成了障碍。其次，从长沙县的发展而言，在其经济发展到千亿规模以上，也需要考虑不仅成为人才的洼地，也需要成为人才居住的洼地，所以，开始考虑城市相关设施的配套。

　　“全国的产城分割是普遍的，99.9%的情况是这样，你从现在管开发区的商务部就可以得到，就是让一个单一的工矿地带变成一个城市，多功能综合性的城市。”杨懿文说。

　　在杨懿文给记者做了个比喻：对一个地区的开发，如果一开始就按城市发展的理念来做，然后把产业布置进去，这就像给一部电影植入广告，这还相对容易些，但是，如果是先把广告弄进去再来弄电影，那难度可能就很大了。

　　而对于现在很多开发区的城市化而言，恰恰是先弄好了广告，现在要把电影弄进去。

　　“2004年以后，我们的设计都是按照城市的道路设计的，包括下面的电缆工，都是统一布置的。所以现改造起来，难度不是很大，包括一些加油站，城市小学等，都是按照城市规划的。”吴京生告诉记者。

　　“在德国考察的时候，我注意到，对于开发区他们是三个三分之一：三分之一是工厂，三分之一是住宅，三分之一是服务。现在做星沙产业基地的时候，就是按照产城融合的理念直接做城，而不是做开发区。还有现在我们做空港城，百分之百就是一座城。”杨懿文说。

　　而新的城市经济的转型发展，也成为了长沙县下一轮经济增长的主要动力之一。只是，对于全国更多的县域经济的发展而言，因其工业化发展阶段所限，以及区位和交通的限制，恐怕短时间内很难从县域经济内的城市经济中获得更大动力。这值得思考。